Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce - analiza najważniejszych kierunków zmian

Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce - analiza najważniejszych kierunków zmian

Komentuje zastępca kwestora Uniwersytetu Łódzkiego

Komentarz: dr Jacek Kalinowski

Katedra Rachunkowości, Wydział Zarządzania, Uniwersytet Łódzki

Od ponad roku w Polsce trwa dyskusja środowiska akademickiego, zainspirowana i moderowana przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej MNiSW), dotycząca nowej ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Celem tych prac, w ogromnym uproszczeniu, ma być podniesienie doskonałości naukowej i dydaktycznej polskich uczelni wyższych. Według oficjalnych zapowiedzi MNiSW planowane zmiany dotyczyć będą takich obszarów jak wzmocnienie autonomii uczelni, swoboda w zakresie określania własnych struktur organizacyjnych, zmiana klasyfikacji dyscyplin naukowych (w oparciu o model OECD), nowe zasady ewaluacji (oceniane będą już nie jednostki organizacyjne, ale dyscypliny w ramach konkretnej uczelni czy instytutu naukowego), powiązanie uprawnień do nadawania doktoratów i habilitacji z kategoriami naukowymi przyznanymi danej jednostce, zmiana modelu kształcenia doktorantów, rozpoczęcie procesu wyłaniania uczelni badawczych.

W dniu 19.09.2017 rozpocznie się w Krakowie Narodowy Kongres Nauki, podczas którego ma zostać zaprezentowany projekt nowej ustawy. Niniejszy tekst ma na celu analizę najważniejszych zapisów wspomnianego dokumentu w kontekście wcześniejszych zapowiedzi MNiSW.

Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce – tak brzmi oficjalny tytuł analizowanej regulacji, datowany na 15.09.2017 r. liczy 457 artykułów zapisanych na 196. stronach. Jest więc zatem to tekst wyjątkowo obszerny, stąd w niniejszym tekście zajmiemy się jedynie trzema wybranymi obszarami. Nadmienić należy, że do pełnej oceny brakuje jeszcze wielu istotnych regulacji, wśród których warto wymienić chociażby ustawę – „Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce” oraz rozporządzenia MNiSW w sprawach finansowania uczelni wyższych.

• Podział dziedzin i dyscyplin naukowych
• Podział uczelni wyższych
• Ustrój uczelni

Projekt nowej ustawy wprowadza delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do określenia w drodze rozporządzenia dziedzin nauki i dyscyplin naukowych oraz dyscyplin artystycznych w ramach dziedziny sztuki, mając na uwadze systematykę dziedzin i dyscyplin przyjętą przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Jest to ważny zapis zmieniający istniejącą obecnie w Polsce klasyfikację, tym bardziej istotny, że w projekcie ustawy odchodzi się od klasycznego modelu uczelni podzielonych na federacyjne wydziały podlegające odrębnej ocenie parametrycznej. Teraz ocenie parametrycznej poddawana ma być cała uczelnia w podziale na dyscypliny naukowe, a wynik tego podziału decydować będzie o pozycji uczelni, jej typie, wysokości otrzymywanych środków finansowych oraz wielu innych rzeczach. Decyzja o wewnętrznym podziale organizacyjnym ma być całkowicie oddana w ręce władz uczelni bez wpływu na wspomnianą wcześniej ocenę parametryczną.

MNiSW zaproponowało podział na dwa typy uczelni: uczelnie akademickie i uczelnie zawodowe. Jest to pewnego rodzaju zaskoczenie, gdyż od około maja bieżącego roku podczas oficjalnych wypowiedzi ministra Jarosława Gowina wyraźnie wybrzmiewał podział na trzy typy: uczelnie badawcze, uczelnie badawczo-dydaktyczne oraz uczelnie dydaktyczne. W zaproponowanym projekcie mamy połączenie dwóch pierwszych typów w jedną grupę (uczelnie akademickie), druga zaś pozostała bez zmian. Wczytując się jednak dokładniej w projekt nowej regulacji wydaje się jednak, że MNiSW nie zarzuciło całkowicie pomysłu podziału na wspomniane wcześniej trzy typy, ponieważ w art. 381 mamy ustawową propozycję cyklicznego konkursu nazwanego „Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza”. W ramach niego ma być rozdysponowane 10% sumy dotacji dydaktycznej i statutowej na maksimum 10 uczelni, które wygrają w konkursie (czyli będzie to prawdopodobnie kwota około 1 mld zł). Można zatem przypuszczać, że w ten sposób MNiSW chce wyodrębnić najlepsze jednostki badawcze w Polsce. Oceniając tę propozycję należy wskazać na niebezpieczeństwo „upolitycznienia” wyboru tych 10 uczelni. Według projektu ustawy kryteria są niemierzalne (m.in. poziom merytoryczny wniosku, istotność założonych celów dla podniesienia międzynarodowego znaczenia działalności naukowej uczelni, adekwatność opisanych działań do założonych celów, potencjał uczelni) co umożliwia subiektywną ocenę. Teoretycznie „zabezpieczeniem” przed tym powinien być zapis, że oceny dokonuje „międzynarodowy zespół ekspertów posiadających znaczący dorobek naukowy”. Jednak zespół ten powołuje minister, czyli de facto ma on decydujący wpływ na to, kto będzie oceniał wnioski.

W projekcie nowej ustawy zapisano również drugi konkurs: „Regionalna inicjatywa doskonałości”, którego zadaniem jest umocnienie znaczenia działalności naukowej uczelni w określonych przez nią dyscyplinach. W ramach konkursu środki finansowe mogą otrzymać nie więcej niż 2 uczelnie w każdej dyscyplinie. Uczelnia będąca laureatem tego konkursu w dyscyplinie otrzymuje zwiększenie dotacji maksymalnie o 2%, a w przypadku gdy uczelnia jest laureatem konkursu w więcej niż 3 dyscyplinach, zwiększenie nie może łącznie przekroczyć 6%. Warunki tego konkursu są zbliżone do opisywanych wcześniej – kryteria oceny są niemierzalne, zatem ocena musi być subiektywna. Oceny tej dokonuje „zespół ekspertów posiadających znaczący dorobek naukowy powołany przez ministra”. Zatem znów minister ma możliwość wpływu na wyniki konkursu.

Najważniejszą chyba zmianą zaproponowaną w projekcie nowej ustawy jest wprowadzenie nowego organu do uczelni, nazwanego „radą uczelni”. Można powiedzieć, że jest to organ o kompetencjach bardzo zbliżonych do rady nadzorczej w spółkach prawa handlowego. Do zadań rady uczelni należeć ma m.in. wskazywanie kandydatów na rektora, sprawowanie nadzoru nad gospodarką finansową uczelni, sprawowanie nadzoru nad zarządzaniem uczelnią, uchwalanie strategii uczelni, opiniowanie projektu statutu, itd.

Rada uczelni ma liczyć od 7 do 9 członków, w tym jednym z nich jest przedstawiciel studentów – przewodniczący samorządu studenckiego. Ponad 50% składu rady uczelni muszą stanowić osoby spoza wspólnoty uczelni, czyli mamy propozycję w sposób dość radykalny zmieniającą obecny ustrój szkolnictwa wyższego. Dziś władze uczelni, które posiadają dość dużą autonomię w zarządzaniu, są wybierane wewnętrznie przez społeczność akademicką. Jeśli proponowane przepisy wejdą w życie to właśnie rada uczelni, składająca się w większości z osób z otoczenia uczelni, a nie ze społeczności akademickiej, będzie wskazywała kandydatów na rektora.

Podsumowując - Senat wybiera Radę uczelni, ponad 50% członków musi być spoza uczelni. Rada uczelni wskazuje kandydatów na Rektora. Senat spośród tych kandydatów wybiera Rektora. Rektor odpowiada za zarządzanie operacyjne uczelnią, przy czym jest kontrolowany przez Radę uczelni. Jednocześnie Rada uczelni, wybrana przez Senat (wybrany na podstawie statutu uczelni) opiniuje projekt statutu uczelni i wykonuje inne zadania określone w tym opiniowanym statucie uczelni. Wniosek: Rada uczelni staje się najważniejszym organem uczelni, decydującym o wszystkim. Teoretycznie wybiera ją Senat, ale w razie czego Rada może zmienić zasady wyboru Senatu.

Przy tych wnioskach dość banalnym problemem stają się kwestie finansowe – nowy organ wymaga środków finansowych na wynagrodzenia jego członków oraz na inne koszty organizacyjne. Kwestia wynagrodzeń została uregulowana w ustawie – członek rady otrzymuje wynagrodzenia w maksymalnej wysokości 400% minimalnego wynagrodzenia za pracę (czyli obecnie byłoby to 8.000 zł miesięcznie). Zakładając, że członkowie rady, podobnie jak inni pracownicy uczelni, otrzymują tzw. „trzynastkę” (z projektu ustawy nie wynika to jednoznacznie) koszt wynagrodzeń jednej osoby to ok. 100.000 zł rocznie. Rada liczy 7 – 9 osób, czyli roczny dodatkowy koszt dla uczelni (tylko wynagrodzenia) to ok. 700.000 – 900.000 zł. Jeżeli przemnożymy to przez ilość uczelni wyższych w Polsce (około 100 jednostek, każda z nich ma mieć radę uczelni) to projekt nowej ustawy tylko w tym zakresie będzie generował dodatkowe koszty na poziomie około 1 mld zł.

Odpowiedź na pytanie – czy są to koszty warte poniesienia i jaka będzie długoterminowa korzyść z tego tytułu – nie jest dziś jednoznaczna.